Leg. de la Educación
Centralización y descentralización
Relacionada con el problema de
los niveles jerárquicos, sobre todo en razón de la delegación de autoridad y de
responsabilidad que éstas suponen, se plantea el problema de la centralización
o descentralización administrativa.
Ante todo, debe advertirse que es
absolutamente imposible tanto la total centralización como la descentralización
completa; la administración más centralizada delega de manera necesaria a los
jefes intermedios aunque sea las mínimas facultades de supervisar el trabajo; y
la mayor descentralización forzosamente exige que los jefes supremos controlen
aunque sea parcialmente los resultados finales.
El problema real se presenta en
el grado en que se deba centralizar o descentralizar. Por consiguiente se trata
de tendencias más o menos acusadas hacia uno de éstos dos extremos, a los que
de hecho nunca se llega.
La administración centralizada
delega poco y conserva en los altos jefes el máximo control, reservando a éstos
el mayor número posible de decisiones.
La administración descentralizada
delega en mucho mayor grado la facultad de decidir, y conserva sólo los
controles necesarios en los altos niveles.
El grado en que conviene
centralizar o descentralizar depende de muchos factores, entre los que cabe
destacar:
a) El tamaño de la empresa. En la
pequeña empresa (quizá la que tiene un solo nivel jerárquico intermedio) es más
posible, y aún conveniente, mayor centralización, porque el jefe conoce a todas
las personas, las situaciones concretas y las técnicas aplicables.
Por el contrario, en la gran
empresa conviene más la descentralización porque el contacto personal del
administrador es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas
concretos e inclusive es imposible que abarque todas las técnicas aplicables,
por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el nivel en que se
presentan los problemas.
b) La capacidad y experiencia de
los jefes con los que se cuenta.
c) La cantidad de controles que
puedan establecerse; de hecho, a cada grado de delegación debe corresponder un
establecimiento de control.
Ventajas de la descentralización
La descentralización permite que
las decisiones sean tomadas por las unidades situadas en los niveles más bajos
de la organización proporcionando un considerable aumento de eficiencia,
porque;
a) Los jefes están más cerca del
punto donde se deben tomar las decisiones, lo que disminuye los atrasos
causados por las consultas a los superiores distantes.
b) Permite aumentar la eficiencia
aprovechando mejor el tiempo y aptitud de los funcionarios, evitando que
rehuyan la responsabilidad.
c) Los altos funcionarios pueden
concentrarse en las decisiones de mayor importancia, dejando las menos
importantes a los niveles más bajos.
d) Permite la formación de
ejecutivos locales o regionales más motivados y más conscientes de sus
resultados operacionales.
Desventajas de la
descentralización
a) Falta de uniformidad en las
decisiones.
b) Insuficiente aprovechamiento
de los especialistas, al considerar que ya no se necesita la asesoría de la
oficina matriz.
c) Falta de jefes capacitados.
Centralización
Existe el régimen de
centralización administrativa cuando los órganos se agrupan colocándose unos
respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos
existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese
orden , los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de
diversos grados en los que existen ciertas facultades.
La relación jurídica que liga a
los diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir,
constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
Mediante dicha relación se
explica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la
diversidad de los órganos que lo forman. La relación de jerarquía consiste en
una relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos
superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el
Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de la
administración pública federal. En México, el régimen centralizado, constituye
la forma principal de la organización administrativa. Su estudio viene a ser el
de la organización del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra
principalmente la mayor parte de la función administrativa.
El Presidente tiene, según la
Constitución, un doble carácter: de órgano político y de órgano administrativo.
Su carácter de órgano político deriva de la relación directa e inmediata que
guarda con el Estado y con los otros órganos representativos del mismo Estado.
Dentro de la esfera que le señala la ley, su voluntad constituye la voluntad
del Estado.
Como autoridad administrativa, el
Presidente de la República constituye el jefe de la administración pública
federal.
Ocupa el lugar más alto de la
jerarquía administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de
mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en la administración.
Descentralización
Gabino Fraga define la
descentralización en los términos siguientes: “Al lado del régimen de
centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas
actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central
una relación que no es la de jerarquía” y concluye: “el único carácter que se
puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que
los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y
no están sujetos a los poderes jerárquicos.
Así aparece, una diferencia
fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya
que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la
relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los
actos y de los titulares de los órganos inferiores.
La descentralización
administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el
régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el
ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes
estatales frente a los poderes federales.
Además, en tanto que la
descentralización administrativa es creada por el poder central, en la
descentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado
federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su competencia no
es derivada, como es la de los órganos administrativos descentralizados, sino que,
por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas
expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.
Para el diccionario de la Lengua
Española, la palabra descentralización significa acción y efecto de
descentralizar y esta última: “Transferir a diversas corporaciones u oficios
parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”.
Descentralización para el derecho
administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración
pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de
personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una actividad
específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción
administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden
fundamentalmente servicios públicos específicos.
Por su parte, Andrés Serra Rojas
explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar
la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades
de vigilancia y control.
La autonomía de los órganos
descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto
es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de
personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una
forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica
consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio
propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin
injerencia de ninguna autoridad central.
La descentralización ha adoptado
tres modalidades diferentes, que son:
1. Descentralización por región.
Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a
manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en
una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la
descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones
democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa
la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo
mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponden. Los organismo descentralizados por región son aquellos que
atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el
municipio.
2. Descentralización por
servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden
general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios
que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar
independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su
economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan
determinados servicios públicos (Comisión Federal de Electricidad,
Ferrocarriles Nacionales de México, Instituto Mexicano del Seguro Social,
Universidad Nacional Autónoma de México, etc.).
3. Descentralización por
colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función
administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los
otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por
colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida
privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya
resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios
políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se
impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas
participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la
descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado
de las funciones públicas.
En estos tres tipos de descentralización
no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la
centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy
variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir
los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter
esencial común para todos ellos.
Así pues, el único carácter que
se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que
los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y
no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen
centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas
facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados
inferiores.
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