ANÁLISIS DE ORDENANZA 10

ORDENANZA Nº 10

1.- INTRODUCCION Y ANTECEDENTES:

1.1.- El Derecho Positivo, fija a la Administración una serie de tareas a llevar a cabo y fines a realizar. Para el cumplimiento de lo expuesto, la Administración no puede actuar de cualquier forma, sino que debe conducirse siguiendo procedimientos y métodos reglados. Es justamente a este modo de comportarse, que se denomina procedimiento administrativo.-

Puede definírselo como el camino preestablecido y regulado por el Derecho, a través del cual debe cumplirse la actividad de la Administración. Este marco jurídico debe salvaguardar el derecho de los administrados y asimismo dotar a la actuación administrativa de eficiencia y eficacia.

Si bien el procedimiento administrativo se caracteriza por una unidad de estructura y finalidad, pueden sin embargo distinguirse dentro del mismo, etapas o fases que se suceden cronológicamente.-

A.-Fase preparatoria o instructoria. Esta etapa incluye todas las actuaciones (informes, asesoramientos, pruebas, vista a las partes, etc.) que tienen por finalidad permitir una adecuada y correcta decisión de la Administración

B.-Fase esencial o decisoria. Consiste en el dictado del acto jurídico administrativo por parte de la Administración.-

C.- Fase integrativa o de eficacia. Esta etapa incluye la notificación personal a los interesados, la publicación en el Diario Oficial y/o la comunicación por circular, según corresponda.-

D.-Fase ejecutoria o de ejecución material. Esta etapa ocurre cuando el acto dictado no se agota con su emisión, sino que requiere de actuaciones ulteriores para su ejecución o cumplimiento.-

Estas etapas que, como se expresó no alteran su unidad, existen en todo tipo de procedimiento administrativo.-

1.2.- Han sido muchos los intentos realizados para regular el procedimiento administrativo y convertirlo en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los fines de la Administración.

A.- Decreto Nº 575/966 de 23 de noviembre de 1966.

Constituyó el esfuerzo más importante para dotar a la Administración de un código de procedimiento, pues fue la primera vez en que en un solo cuerpo normativo, se sistematizaron las disposiciones que regulaban aisladamente el procedimiento administrativo.-

B.- Decreto 640/973 de 8 de agosto de 1973.

Perfeccionó de manera notable la normativa existente hasta el momento.-

C.- Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991.

Viene a sustituir al decreto 640/973. Si bien recoge lo perdurable de dicha norma, lo adecua al momento en que se dicta, no solo porque había cambiado el Derecho Positivo, sino también porque los avances científicos y tecnológicos tornaron –en varios aspectos-obsoleto al decreto 640/973-

Se caracteriza por su presentación semejante a la de un manual de procedimientos. Está ordenado por temas y dentro de cada uno se resumen las normas que le conciernen.

El decreto 500/91, como se expresara pretende adecuar el trámite administrativo al avance tecnológico que hoy  se halla generalizado en la Administración, incorporando:

a.- Respecto del papel –el uso de papel normalizado- lo que incluye el fanfold (tamaño A4 de papel continuo)

b.- Respecto de los medios de comunicación –el uso del fax, el enlace de ordenadores, bancos de datos, equipos de telecomunicaciones.-

c.- Respecto de los soportes de información –el uso de soportes de información no convencionales, electrónicos, magnéticos, audiovisuales.

d.- Respecto de las reproducciones –valida la documentación emergente de la transmisión a distancia por medios electrónicos y acepta la fotocopia como una forma documental, cuya fidelidad con el original puede ser certificada por el funcionario actuante.-

D.- Como norma dictada por el Poder Ejecutivo, la misma obliga exclusivamente a la Administración Central.

No obstante, en un afán de unificar criterios a nivel de país, este Decreto fue incluido en su normativa por prácticamente todos los Organismos dotados de descentralización administrativa (Entes Autónomos y Servicios Descentralizados) y territorial (Gobiernos Departamentales)

Así la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) incorporó el Decreto 500/991, adaptándolo desde el punto de vista terminológico a su realidad, a través de la Ordenanza Nº 10 dictada por el Consejo Directivo Central por Resolución Nº 44 del acta Nº 78 de 14 de noviembre de 1991

2.- LA ORDENANZA Nº 10:

La Ordenanza, está dirigida a regular el procedimiento administrativo común, el procedimiento recursivo y el procedimiento disciplinario, orden en que efectuaremos el análisis normativo. Asimismo, si su naturaleza y carácter lo permiten se aplicará también a los procedimientos especiales o técnicos (Arts. 1º y 232).-

2.1.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL

                    

                                  INICIACION DEL PROCEDIMIENTO

DE OFICIO (art.15)

·         por disposición superior                                 

·         por iniciativa de la autoridad competente

·         a instancia de funcionarios                           

·         por denuncia          

Las actuaciones que la Administración inicie de oficio, o cuando continúa un procedimiento iniciado a petición de parte  las hará en papel simple con las características previstas por los arts. 44 y los requisitos de los arts. 46,47 y 48.-

A PETICION DE PARTE INTERESADA  (art.15)

Todo habitante de la República tiene derecho de petición para ante cualquiera de las autoridades de la ANEP (art. 30 de la Constitución).

Si de la petición resultase que la decisión a recaer  puede afectar a terceros, se les notificará de inmediato para que intervengan en el procedimiento (art.17).

Toda autoridad administrativa esta obligada a resolver la petición que formule el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (art. 118)

 Presentación:

·         papel simple

·         fax u otro medio de transmisión a distancia sin perjuicio de poder exigirse la ratificación correspondiente (art. 19)

q  Deberá lucir la firma del gestionante y la contra firma (art. 21), así como todos  los requisitos contenidos en el art.119.-

q  Deberá comparecerse personalmente o por apoderado (art.20) en el último caso deberá agregarse o exhibirse para su certificación, el mandato. Si no se hiciese al inicio del trámite igual se recibirá él escrito y se le darán 10 días hábiles para salvar la omisión (art. 24)

q  Deberá presentarse con copia que será devuelta por la oficina receptora con constancia de fecha y hora de recibo, y de los documentos agregados. (art.22)

q  Los documentos que se acompañen, lo serán en original o en fotocopia que certificada por la oficina receptora, previo cotejo con el original, y sin perjuicio de que la Administración pueda en cualquier momento exigir la entrega del original o copia autenticada notarialmente (art. 23).-

q  Recepción: el receptor, en el original deberá asentar bajo su firma, la fecha, número de fojas y recaudos acompañados  (art. 25).-

La documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios electrónicos, entre dependencias oficiales, constituirá, de por sí, documentación  auténtica y hará plena fe a todos sus efectos en cuanto a la existencia del  original trasmitido (art.32)

q  El receptor podrá hacer observaciones                                                                             al escrito. Si el administrado no las acepta, igual lo recibirá, dejando constancia, y se estará a lo que resuelva el jerarca. (art.26).

         FORMACION DEL EXPEDIENTE                  EL FORMULARIO

Las dos piezas documentales básicas para la substanciación de cualquier trámite (arts. 30 y 34) son: Los expedientes y los formularios.-

1.- EL EXPEDIENTE: Con la actuación de la Administración, o la petición del administrado (asuntos documentados por escrito), cuando sea necesario mantener unidas todas las actuaciones para resolver, se formará expediente, que conjuntamente con el formulario es una de las dos piezas documentales básicas para la sustanciación de cualquier trámite)(art. 30 y 34)

A.-Se seguirá el ordenamiento regular de los documentos que lo integran, en forma sucesiva y por orden de fechas (art.35)

B.- Deberá foliarse (arts. 49, 50 y 51)

C.- Cuando supere las 40 fojas deberá ser cosido (art. 52)

D.- Cuando supera las 100 fojas se formará una segunda pieza  que correrá agregada por cordón (art. 53)

E .- Desglose de documentos (art. 54)

F .- Agregación de expedientes (art. 55)

Los expedientes se numeran en forma correlativa y anual y los registra y archiva la Unidad de Administración Documental.- (art. 37)

No se formará expediente:

A.    Con los documentos que por su naturaleza no tengan relación directa con un acto administrativo, ni lo hagan necesario. En especial están incluidos entre ellos:

Las COMUNICACIONES escritas entre las distintas reparticiones (art. 31 y 36) y de entre ellas las siguientes:

1.         CARTAS : Es toda comunicación escrita que no es oficio, circular, boletín o memorando (comunicaciones personales, invitaciones)

2.         MEMORANDO: Se utiliza para las instrucciones y comunicaciones del jerarca al subordinado, para la información del subordinado al jerarca, o para la comunicación  general entre las unidades. Se ordenan mediante un número correlativo anual, no se registra y el receptor archiva el original y copia de la respuesta emitida.-

3.         CIRCULAR: Documento utilizado para poner en conocimiento de los funcionarios, reglamentos, resoluciones que se estime pertinente hacer saber, órdenes e instrucciones de servicio. Se ordenan a través de un número correlativo anual de la unidad emisora y se archiva por la Unidad de Administración Documental. No se registra.-

4.         BOLETIN: Comunicación de noticias e informaciones de carácter general (puede asimismo confundirse con la Circular)

                         

B.     Con los FORMULARIOS

No obstante lo expuesto, cualquiera de los citados documentos puede ser incorporado a un expediente ya formado, si correspondiere (art. 37).-

2.- LOS FORMULARIOS :

Se utiliza cuando se trata de un procedimiento administrativo reiterativo, y especialmente en (arts. 30,36,39 y 40):

2.1.- Gestiones de funcionarios (licencias, renuncias, declaraciones juradas, etc)

2.2.- Formulación de documentación técnica o administrativa de rutina (solicitud de materiales, partes de personal, control de vehículos, control de documentos, etc.)

2.3.- Gestiones de los particulares relativas a prestaciones de servicios, cumplimiento de exigencias legales o reglamentarias (certificaciones, inscripciones, etc)

Los formularios deben ser previamente aprobados por el Consejo respectivo.-

Se individualizan por su denominación, código identificatorio de la unidad emisora y número correlativo anual, asignado por la unidad que los centralice o por el emisor.-

           

                                     SUSTANCIACION DEL TRAMITE

Impulsión del procedimiento: de oficio, sin perjuicio de la que puedan darle los interesados.- (art. 56).-

Plazo par la instrucción del asunto: 30 días a partir del siguiente al que se formuló la petición (art. 58 y 107)

Plazo para dictámenes o informes: 5 días hábiles  a partir de que los funcionarios técnicos y/o asesores recibieron el asunto. Podrá extenderse hasta 10 días hábiles con constancia fundada del funcionario consultado y podrá solicitarse una nueva prórroga si la complejidad del tema lo justifica, estándose a lo que resuelva el superior (art. 59).- Los mismos plazos regirán para cumplir diligencias o actuaciones ordenadas.-

Plazo para providencias de trámite: deberán dictarse en el término máximo de 3 días hábiles a contar del siguiente al que se recibió el expediente.- (art. 115)

Plazos Reglamentarios, en general :

a.- Los plazos creados por normas reglamentarias (ni legales ni constitucionales) pueden a solicitud del interesado, ser prorrogados por la Administración siempre y cuando no se perjudiquen los derechos de terceros.-

b.- Se cuentan siempre a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la publicación o notificación del acto de que se trate y si finalizan en feriado, se prorrogan hasta el primer día hábil inmediato

c.- Los plazos reglamentarios cuando se señalan por días se entiende, que son hábiles. El día es hábil cuando trabaja la Administración. A su vez son horas hábiles las correspondientes al funcionamiento de la oficina de que se trate.-

Si el plazo se fija en meses, se computan de fecha a fecha. Si en el mes de vencimiento no hubiese día equivalente a aquel en que comienza el cómputo , se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Si el plazo se fija en años, es el año natural.

Sanciones por el incumplimiento de los plazos: El funcionario actuante en caso de primera infracción se le sancionará con observación anotada en su legajo personal. En caso de ulteriores infracciones, se aplicarán sanciones más graves. Otro tanto ocurrirá con el jerarca que haya sido omiso en el control (art. 116)

Celeridad en la sustanciación: La nueva normativa prevé, que para dar mayor rapidez al procedimiento, se acordarán en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea.- Asimismo cuando  dos o más asuntos puedan ser resueltos por un mismo acto formal se les sustanciará conjuntamente.- Sin embargo cada asunto deberá formar un expediente, salvo excepciones, y en cada expediente se dejará testimonio de la resolución adoptada, cuyo original obrará en actuación especial con la que se formará expediente aparte, relacionándolo con sus antecedentes. Estos expedientes correrán unidos por cordón (arts. 60 y 61). Asimismo y acogiendo el mismo principio de celeridad se prevé que cuando en el transcurso de la tramitación de un asunto derive otro que no pueda sustanciarse conjuntamente, se extraerán los testimonios del caso o se harán los desgloses que puedan corresponder, con los que se formarán piezas que correrán por separado (art. 62).-

La prueba.- Las modificaciones introducidas en esta materia a la normativa anterior, constituyen una clara reafirmación del principio del debido proceso, de acuerdo con el cual la defensa del administrado incluye:

a.-el derecho a que se diligencie toda la prueba razonable,  b.-  que dicho diligenciamiento se lleve a cabo antes de que la Administración adopte Resolución,  c.- el derecho a controlar la prueba.

Resulta de real trascendencia, la consagración  en forma expresa, de la obligación de la Administración de disponer la apertura de un período probatorio toda vez que exista pedido de parte. (art. 71).- Se establece como único límite a la facultad del administrado para proponer prueba, que la misma sea admisible, conducente y pertinente, pudiendo la Administración rechazar las pruebas ofrecidas que no reúnan tales requisitos, por resolución fundada, susceptible de la vía recursiva.-(art. 71)

Los medios de prueba, son todos aquellos no prohibidos por la ley (art. 70).-Respecto de la prueba testimonial, se proclama la carga de que quién propone la prueba, el que deberá procurar la comparecencia de los testigos. Ello surge como consecuencia de que, a diferencia del ámbito del Poder Judicial, no existe en la esfera administrativa, ninguna norma que imponga  a los particulares, la obligación de declarar.-(art. 72)

Se dispone asimismo, el derecho de los administrados de asistir, acompañados de sus letrados, con el fin de controlar la prueba testimonial, con la facultad de impugnar las preguntas tendenciosas y/o sugestivas y/o capciosas, pudiendo asimismo al término de las deposiciones efectuar repreguntas  (art 72).-

Sin perjuicio de lo expuesto, la Administración , en todo momento, conservará la dirección del procedimiento pudiendo interrogar libremente a los testigos. Ello implica que la Administración  no se encuentra limitada ni por las preguntas propuestas por el administrado, ni por la oportunidad para preguntar al testigo, pudiendo hacerlo, toda vez que lo estime pertinente (art. 72).-

La norma prevé la posibilidad de disponer careos para dilucidar las contradicciones que aparecieren (art.72), ya sea de testigos entre sí, o entre los testigos y el gestionante.-

Conforme a las normas del debido proceso, el contralor de la prueba por los interesados, resulta de precepto. Es así que la Administración asume la obligación de comunicar a las partes, con suficiente antelación, el lugar, fecha y hora en que se llevará a cabo la prueba, momento en el que podrán asistir acompañados por técnicos (art. 71).-

A los efectos de valorar la prueba, se consagra el principio de la sana crítica, estatuida por el Código General del Proceso, al que me remito.-(art. 70).-

Los mismos derechos en materia probatoria alcanzan a los terceros que puedan ser afectados por la decisión final, referidos en el art. 17.-

Vista y prueba complementaria: Cuando se termine la instrucción del asunto y resulte, que pueda recaer una resolución contraria a la petición formulada, se le dará vista al gestionante por el término de 10 días hábiles . Al evacuar la vista, el interesado podrá ofrecer pruebas complementarias, las que deberán cumplirse dentro del termino de 5 días hábiles, aplicándose al efecto los criterios antes expuestos.(art.75).- (art.113)

El derecho a tomar vista supone no solo la facultad de revisar y leer las actuaciones, sino también reproducir por cualquier medio todo o parte de ellas (art.78). Podrá incluso retirarse el expediente para su estudio, por un plazo de 2 días hábiles prorrogables hasta por otros 2. El retiro será bajo la responsabilidad del abogado patrocinante (art 77 y 79). Si se conviniere mediante escrito o acta administrativa, en cualquier etapa del procedimiento, el interesado declarando su domicilio y estar debidamente instruido, podrá conferir a l abogado firmante su representación para ese trámite en particular (art 82).

                                   TERMINACION DEL TRAMITE

 

DESISTIMIENTO DEL INTERESADO

Cualquier interesado podrá desistir de su Petición o renunciar a su derecho (art. 86) La Administración aceptará de pleno el desistimiento o renuncia, declarando concluido el procedimiento, salvo que otros interesados presentados en conjunto no hubiesen asimismo desistido, o si se hubiesen presentado terceros interesados, que insten por su continuación.

Tampoco se aceptará el desistimiento, si la cuestión en trámite fuese de interés general.- (art. 87, 88)

                 

              

ACTO ADMINISTRATIVO

Concluida la sustanciación la Administración  deberá dictar resolución. Existiendo obligación de resolver, aunque hayan vencido los plazos al efecto. (art.85).-

El acto administrativo es aquel que en sentido amplio Sayagués Laso define como “toda declaración de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos”.

Cabe distinguir: a) el Reglamento, que es el acto administrativo que crea normas generales y abstractas, se denomina en la órbita de la ANEP. Ordenanza cuando alcanza a por lo menos dos Consejos de Educación, y Reglamentación, si tuviese un ámbito de aplicación diversa.b) Resolución, que crea disposiciones particulares y concretas (arts.120 y 121).

Acto Administrativo (resolución)

 1.- Aspectos formales

1.1.          Consta de dos partes: a) la expositiva y b) la dispositiva.-

a)      Parte expositiva: contiene: 1.- Un “VISTO” cuya función es situar La cuestión que va a ser objeto del acto.- 2.- Uno o varios “RESULTANDOS” que incluyen los hechos que constituyen el antecedente de acto administrativo de que se trate.- 3.- Uno o varios “CONSIDERANDOS”, en los que se desarrollan los fundamentos de derecho, doctrinas aplicables, razones de mérito y la finalidad perseguida. 4.- Un “ATENTO”, en el que se citan o se hacen referencia las normas de derecho ya las opiniones o asesoramientos recabados en el acto que se funda. Hay casos en los que los “CONSIDERANDOS” pueden ser sustituidos por el “ATENTO”.- (arts. 123 y 124)

b)      Parte dispositiva.- Es la que contiene al acto administrativo adoptado, deberá ir numerada en las Resoluciones y articulada en las Ordenanzas (art. 124)

1.2.- Firma de resoluciones (art. 125)

1.3.- Otras formalidades (arts. 126 a 135)

1.4.-  Plazo para resolver y Silencio de la Administración: Toda autoridad administrativa está obligada a resolver sobre cualquier petición que le formule el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en que se dicte o ejecute un determinado acto administrativo (art. 118), previo los trámites  que correspondan para una correcta instrucción del asunto (30 días ) dentro del término de 120 días a contar de la fecha en que se haya cumplido el último acto que ordene la ley o el reglamento aplicable Vencido dicho plazo se tendrá por desechada la petición formulada (artr.106). Sin perjuicio de lo expuesto la Administración no queda eximida de adoptar resolución (art. 106)

Asimismo se tendrá por desechada la petición si transcurridos 150 días de su presentación ,no se adoptó resolución, siendo sin embargo válida la salvedad expuesta en el párrafo anterior (art. 108)

Todos los plazos contenidos en este numeral son de creación Constitucional o legal. Todos ellos se cuentan por días corridos, solo se suspenden en Semana de Turismo y si vence en día feriado, se extiende hasta el día hábil próximo (art.109)

1.5.- Impugnación de la denegatoria. La denegatoria expresa o ficta,  podrá ser impugnada conforme a la normativa vigente.-

NOTIFICACIONES

I.- RESOLUCIONES

1.- Resoluciones que:

a.- den vista

b.- dispongan la apertura a prueba

c.- culminen el procedimiento

d.- causen gravamen irreparable

e.- la autoridad disponga que así se haga,

se notifican en forma personal al interesado en la oficina o en el domicilio  (se entiende por domicilio: en lo procedimientos iniciados a petición de parte, el constituido por el interesado en la comparecencia, o en su defecto el real ; en los procedimientos seguidos de oficio, sin perjuicio de lo establecido en el caso anterior, se estará al último domicilio denunciado por el funcionario que esté anotado en su legajo) (arts. 91 y 97)

1.1.- Notificación personal en la oficina

a.- Si la comparecencia es espontánea se le notifica al interesado, apoderado o persona debidamente autorizada al efecto.-

b.- En caso contrario, se le intimará a comparecer, en el término de 3 días hábiles, mediante TCCPC, carta certificada con aviso de retorno, o cualquier otro medio idóneo.-

Vencido el plazo de referencia, se procederá a notificar en domicilio.-

(art. 91)

Si la parte concurriere a la oficina pero se negase a firmar  la notificación, el funcionario encargado dejará constancia de ello , firmándola con su jerarca inmediato (art. 99) Al interesado se le dará por notificado si leyó la resolución.- Si no supiese o no pudiese firmar , lo expresará en el acto, firmando a su ruego un testigo (art.99)

1.2.- Notificación personal en el domicilio

a.- La practicará un funcionario comisionado quién notificará:

-. al interesado, (si el interesado no supiese o no pudiese firmar, se dejará constancia en el acto y firmará un testigo a ruego (art. 99)

-. a persona hábil que exhibirá su Cédula de Identidad.-

-. En caso de no encontrarse ninguna de esas personas, o cuando se

negaren a firman la constancia de recibo, la notificación se hará por

cedulón que se colocará en lugar visible, levantándose acta de la diligencia.-

-. mediante TCCPC

-. mediante carta certificada con aviso de retorno

-. mediante fax

-. mediante cualquier otro medio idóneo que proporcione certeza en

cuanto a la efectiva realización de la diligencia y a su fecha, así como

en cuanto a la persona que la ha practicado.-

-. Si se desconoce el domicilio, se notificará al interesado mediante 3 publicaciones en el Diario Oficial. Si se tratare de personas inciertas, o un grupo indeterminado, podrá además difundirse a través de TV y radio.- (arts. 91 y 94)

-. en las notificaciones mediante TCCPC, carta certificada con aviso de retorno, publicación en el Diario Oficial, radio o TV, se reproducirá la parte dispositiva del acto, debiendo incluirse los datos de la persona a la que se notifica  y los antecedentes en los que el acto fue dictado.En los demás casos se proporcionará al notificado el texto íntegro de lo que se le notifica (art. 96)

-. Las notificaciones serán firmados por el notificado, sin insertar en la diligencia  alegato alguno, salvo que la resolución de que se trate lo habilitare (art.98)

-. En las zonas rurales la notificación podrá practicarse por la Policía (art.100).-

1.3.- Plazo máximo para notificar: 15 días, computados a partir del día

siguiente al que se dictó el acto que se notifica.-

2.- Demás Resoluciones:

Se notifican en la oficina, a cuyos efectos el interesado que actúa en el procedimiento, tiene la carga de la asistencia. Si el interesado no compareciese dentro del plazo de 3 días hábiles, se le tendrá por notificado a todos los efectos, dejándose constancia en el expediente.

Para el caso de que el interesado compareciese y la resolución no estuviese disponible para serle notificada, la Oficina deberá expedirle constancia del hecho, si le fuese solicitada (art. 93)

Si la parte concurriese a la oficina y se resistiese a firmar la notificación, el funcionario actuante dejará constancia del hecho, la que suscribirá con su jerarca inmediato (art.99) Obviamente el acto se da por notificado.-

3.- Notificaciones defectuosas:

Las mismas surtirán efecto, toda vez que el interesado, haga manifestación expresa de que, a pesar de lo expuesto, conoció el acto, realice actos que denoten que conoció la resolución de que se trata o  interponga contra ella, recursos administrativos.- (art. 101)

 

II.- ORDENANZAS

Las Ordenanzas se publicarán en el Diario Oficial, sin perjuicio de que en casos de urgencia, y sin obviar la citada publicación se usen otros medios de difusión.

La falta de publicación referenciada, no se subsana con la notificación individual aún a todos los interesados..-

El plazo para su impugnación comenzará a correr a partir del día siguiente al de  su publicación en el Diario Oficial.-(art. 104)

 

III. ACTOS ADMINISTRATIVOS NO ESCRITOS

En estos casos se admitirá la notificación verbal (art. 105)

                         RECURSOS ADMINISTRATIVOS.-

I.- Concepto

Como expresa SAYAGUES LASO “El acto administrativo (Reglamento o Resolución) puede ser injusto o inconveniente, o adolecer de una ilegalidad de fondo o de forma. (contrario a la Constitución, la ley o el reglamento) …..De ahí que sea necesario establecer los medios adecuados para que la administración pueda revisar sus propios actos, sin obligar a que los interesados lleguen a la vía contenciosa. Para ese fin existen los recursos administrativos”

Así pues se puede recurrir por razones de “mérito o conveniencia” y por razones de “legalidad”.-

Puede en consecuencia recurrir , todo aquel que se considere directamente lesionado en sus derechos o intereses por el acto administrativo (art. 150)

II.- Clases de Recursos Administrativos.-

El artículo 317 de la Constitución de la República establece cuales son los recursos con que pueden impugnarse los actos administrativos, distinguiendo:

a.- Recurso de Revocación, que es el que se interpone ante la misma autoridad que dictó el acto. Con este recurso se agota la vía administrativa, si la autoridad no está sometida ni a jerarquía ni a tutela administrativa (caso de los Entes Autónomos).-

b.- Recurso Jerárquico, se interpone conjuntamente con el de revocación, cuando la autoridad que dictó el acto, está sometida a jerarquía.- El artículo 140 usa una expresión de suma importancia al señalar que se interpone ante “el jerarca máximo”. Ello supone la consagración del principio del  “omisso medio” esto es que se saltean las jerarquías intermedias en el sistema orgánico, y se eleva el recurso ante el jerarca máximo, pues de lo contrario sería interminable. En el ámbito que nos ocupa, por ejemplo un acto dictado por un Director Escolar (observación verbal) será recurrido con el Recurso de Revocación que resolverá el desconcentrado de que se trate y el Recurso Jerárquico que resolverá  el Codicen.-

c.- Recurso de Anulación ante el Poder Ejecutivo. Se interpone en forma conjunta con el de revocación, cuando la autoridad que dicta el acto está sometida a tutela administrativa (es el caso de los servicios descentralizados como ANTEL)

En el ámbito de ANEP:

a.- Los actos dictados por el Consejo Directivo Central se recurren exclusivamente mediante el Recurso de Revocación.-

b.- Los actos dictados por cualquiera de los desconcentrados, o un órgano de su dependencia, se recurren mediante el  Recurso de revocación y el Jerárquico en subsidio.-

III.- Formas de interposición (art. 152)

a.- Escrito en papel simple

(con las formalidades del art. 119), debiendo cualquiera sea la forma utilizada, constará claramente el nombre y domicilio del recurrente, la designación del acto administrativo que se impugna y su voluntad de recurrir.-

El escrito deberá llevar firma letrada, así como los que se presenten a lo largo del trámite. Si no se diese cumplimiento a este requisito, se requerirá al recurrente que lo subsane en un plazo de 10 días hábiles, bajo apercibimiento de disponer el archivo de las actuaciones, de lo que se dejará constancia con la firma del interesado (art. 154)

La fundamentación del recurso podrá posponerse por el recurrente, en cualquier momento antes de que se dicte Resolución. El silencio del administrado no exime, como ya vimos, a la Administración de su obligación de resolver.-(art. 153).-

b.- Formulario o impreso.-

Se estableció este mecanismo para el caso de que la Administración desee diseñar un formulario para la interposición de los recursos.-

c.- TCCPC, fax, telex.-

En estos casos la Administración procederá de inmediato a la reproducción (fotocopia), por razones de conservación de la documentación y seguridad jurídica y formará el expediente correspondiente (art. 155)

Por su parte el recurrente dentro de los 10 días hábiles siguientes al de la recepción del documento por la Administración, deberá comparecer en la oficina, para ratificar por escrito su voluntad de recurrir, cumplir con la obligación de la firma letrada y cumplimiento de demás requisitos. En caso omiso el recurso se tendrá por no interpuesto (art. 155)

Si se hubiese interpuesto el recurso por TCCPC, se tendrá por fecha y hora de interposición , la que estampe el telégrafo al recibir el texto a remitir. En los otros casos previstos en este numeral, se tendrá por fecha y hora, la que marque el reporte emitido por el equipo utilizado, o, en su defecto, la que consigne el receptor. Todo ello debe ocurrir antes de vencido el horario de la oficina receptora (art. 156. 140)

d.- Si el recurso se interpone contra una resolución declarativa o constitutiva de una situación jurídica subjetiva, se dará intervención al interesado de que el acto recurrido se mantenga. En caso de comparecer deberá hacerlo  en la misma forma que el recurrente y tendrá los mismos derechos que éste (art. 151)

IV) Plazo para la interposición de los recursos

El o los recursos (pues se presentan en forma conjunta), deberán interponerse dentro del plazo de 10 días corridos contados a partir del siguiente a la notificación personal, si correspondiere o de su publicación en el Diario Oficial (art. 317 Constitución de la República, art. 142). El plazo solo se interrumpe durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo. Si el plazo vence en día inhábil, se traslada hasta el día hábil siguiente.- Es de suma importancia para estos cómputos, lo estipulado por el art. 104 de la Ordenanza

De no mediar notificación alguna, no corre plazo para la interposición de los recursos, pues la propia Ordenanza quita trascendencia jurídica al conocimiento informal (art. 141), sin perjuicio de que si el interesado lo desea, puede ejercer sus defensas.-

V) Plazos para decidir los recursos administrativos.-

Conforme a las disposiciones en vigor : Constitución de la República (art. 318 ) y Ley 17.292 modificativa de la ley 15.869 (arts.40 y 41)

hay que distinguir:

1.- Cuando solo procede el recurso de revocación, el plazo para resolver el recurso es de 150 días que se divide en dos sub-plazos:

a.- 30 días corridos para la debida instrucción del asunto (art.144)

b.- 120 días corridos  (art. 318 de la Constitución) que solo se interrumpe en la Semana de Turismo, y si vence en día feriado , se extiende hasta el día hábil inmediato siguiente.- (art. 143)

Vencido dicho plazo si no mediare resolución, el silencio de la administración se interpreta como confirmatorio, en forma ficta, del acto recurrido, y deberá franquearse, automáticamente el recurso jerárquico (artículos 5 y 6 de la ley 15. 869, en la redacción dada por el art. 41 de la ley 17.292).-

2.- Cuando procede el recurso de revocación y el jerárquico en subsidio, el plazo para resolver ambos recursos será de 200 días.- Vencido dicho plazo sin que mediare resolución sobre el último de los dos recursos interpuestos, el silencio de la administración se interpreta también, como en el caso anterior, como confirmatorio en forma ficta, del acto recurrido.- (art. 5 de la ley 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la ley 17.292).

Es de destacar a los efectos del cómputo de los plazos, que el artículo 40 de la citada ley 17.292  establece –conforme al art. 85 inc. 20 de la Constitución (ley interpretativa) -  que el citado término de 120 días previsto por el artículo 318 de la Constitución, solo es aplicable al recurso de revocación, pues está previsto constitucionalmente para “la autoridad administrativa que resuelve los recursos administrativos interpuestos contra sus decisiones”.- En consecuencia no se aplica para el recurso jerárquico, pues el mismo tiene por objeto una decisión no adoptada por el órgano que resolverá dicho recurso.-

3.- Posibilidad de suspensión transitoria del acto recurrido.-

Si bien no es preceptivo, el art. 148 prevé la posibilidad de que a petición de parte, toda vez que se interponga un recurso, la Administración disponga la suspensión total o parcial de la ejecución del acto recurrido, cuando de la misma pueda derivar un perjuicio irreparable para el recurrente.-

4.- Obligación de la Administración de resolver.-

Sin perjuicio de que el silencio de la Administración, es valorado como

confirmatorio del acto recurrido, el vencimiento de los plazos no exime a los órganos intervinientes de la obligación de adoptar resolución (arts.143 y 146 y art. 318 de la Constitución de la República).-

VI.- Situación  puntual de recurso que haga lugar a la revocación de un acto de carácter general.-

En este caso la norma general será derogada o reformada según los casos. Sus efectos serán generales y cuando el acto se anule o derogue  por razones de legitimidad, sus efectos serán “ex tunc” (retroactivos), sin perjuicio de que persistan y se mantengan:

a.- los actos firmes y estables dictados conforme a la norma impugnada.-

b.- los derechos adquiridos directamente  al verificarse el supuesto  de hecho pevisto en dicha norma sin necesidad de acto de  ejecución alguno que no resulte incompatibles con el derecho del recurrente.- .-

En todos los casos previstos en este item VI,, la Resolución del recurso deberá :

VII.- Agotamiento de la vía administrativa.-

El art. 319 de la Constitución de la República establece la posibilidad de entablar la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Para ello es imprescindible haber agotado, previamente, la vía administrativa. Ello se logra, justamente, a través de la interposición de los recursos administrativos ya enunciados.-

La Ordenanza en análisis precisa en qué momentos se opera dicho agotamiento:

a.- Cuándo solo procede el recurso de revocación, a los 150 días de interpuesto, si no se ha dictado Resolución (art. 145).-

b.- Cuándo se interpusieran en conjunto el recurso de revocación y el jerárquico, a los 200 días de interpuestos, si no se hubiese dictado Resolución. (art. 145).-

c.- Para el caso de que se adoptara Resolución  expresa, en el único (revocación) o en el último (jerárquico) recurso interpuesto, antes de vencidos los plazos antes referidos (150 o 200 días), la vía administrativa quedará agotada en la fecha de notificación o publicación del acto, según correspondiere (art. 147).-

                        

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO

1.- DEFINICION:

Es el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración al ejercer sus poderes disciplinarios (art. 165)

2.- LA DENUNCIA:

Obligación de denunciar.- Todo funcionario está obligado a denunciar las irregularidades de que tuviera conocimiento en razón del desempeño de su cargo, de las que se cometieren en su repartición y, asimismo, deberá dar trámite a las que se le formulen, todo ello sin perjuicio de la denuncia policial o judicial que se realice conforme a las disposiciones en vigor.- La omisión de denunciar se reputará falta grave.- (arts. 172 a 174)

Características:

.- escrita (con los requisitos del art. 119) (art. 175)

.- verbal . en este caso se labrará acta que firmará el denunciante y el funcionario que la reciba. Si el denunciante no pudiese o no supiese firmar, lo hará otra persona a su ruego ante dos testigos (art. 175)

Contenido:

.- datos del denunciante, denunciado y testigos.-

.- relación de los actos, hechos u omisiones que configuren la presunta irregularidad.-

.- demás circunstancias de interés apara la investigación.-(art.176)

3.- PROCEDIMIETOS:

3.1- Información de Urgencia

La realizará el Jefe o encargado de una repartición en conocimiento de una presunta irregularidad administrativa. Consiste en los procedimientos tendientes a evitar la dispersión de la prueba, individualizar responsables y testigos. Dentro de las 48 hs. la denuncia con la información de urgencia será puesta en conocimiento del jerarca del servicio, sin perjuicio de la comunicación inmediata, si la gravedad de los hechos lo ameritare (art.178)

3.2.- Investigación Administrativa

Es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio, o que lo afecten aun siendo extraños, y a individualizar posibles responsables.(art.179)

3.3.- Sumario Administrativo

Es el procedimiento tendiente a deteminar la responsabilidad de los funcionarios imputados de cometer una falta administrativa, es decir todo acto u omisión del funcionario intencional o culposo que viole los deberes funcionales; y a su esclarecimiento (Arts. 166 y 180)

4.- INICIACION

4.1 Investigación administrativa                    4.2.- Sumario

Se inicia con resolución fundada del              1- Se iniciará con Resolución                      

Jerarca en la que se designará además                fundada del Jerarca y con-

Al funcionario encargado de la misma               juntamente se designará

(Art. 182).                                                           al funcionario encargado,

Si en el curso de la misma se individua-            cursándose comunicación

Liza uno o más imputados se solicita-               al registro de sumarios de

Rá que se decrete sumario, considerán-             la ONSC (Art. 182).

Dose incorporadas al mismo las ac-               2. En el mismo acto podrá:   

Tuaciones. Si la individualización ocu-              a) disponerse la separa-

Rriera al final se le dará vista al funcio-             ción de cargo y retención

Nario y se elevará para Resolución.                   de medios sueldos la que

(Art- 181 y 215).                                                 es preceptiva en caso fal-

En los demás casos finalizada la ins-                  ta presuntamente grave.

Trucción, con informe letrado se ele-                 Esta medida no podrá su-

Vará al Jerarca quien adoptará decisión.            perar los 6 meses conta-

(Art. 213).                                                           dos a partir del día en que

                                                                            se notifique la resolución 

                                                                            al sumariado.

                                                                            Vencido el plazo el instruc-

                                                                            tor deberá comunicarlo al

                                                                            jerarca del servicio quien

                                                                            dispondrá el cese inmedia-

                                                                            to de las medidas sin que

                                                                            ello implique el pronuncia-

                                                                            miento sobre el fondo.

                                                                          Asimismo podrá disponer el

                                                                            reintegro provisorio a otra

                                                                            repartición en funciones

                                                                            Compatibles con el suma-

                                                                            rio que se le instruye (Art.

                                                                           183, 184 y 185) el funcio-                                                                  

                                                                           nario instructor podrá asi-

                                                                           mismo suspender preven-

                                                                        tivamente a funcionarios que

                                                                        no lo hubieran sido en la Re-

                                                                        solución cuando resulte semi-

                                                                        plena prueba de intervención

                                                                        o complicidad dolosa en los

                                                                        hechos investigados que pre-

                                                                        supongan falta grave. Se dará

                                                                        cuenta inmediatamente al Je-

                                                                        rárca estando a lo que éste re-

                                                                        suelva. El Instructor carecerá

                                                                        indefectiblemente de esta fac-

                                                                        cultad y deberá dar cuenta al

                                                                        jerárca cuando los inculpados

                                                                        sean Directores de División u

                                                                       otras Jerarquías (Art. 189). 

                                                                       En cualquier etapa del sumario

                                                                       el instructor podrá solicitar el

                                                                       cese de las medidas preventi-

                                                                       vas estándose a lo que resuelva

                                                                       el Jerárca  (Art. 190)

                                                                       b) adopción de otras medidas

                                                                       preventivas que estime conve

                                                                       niente  (Art. 183)

                                                                       c) no adoptar ninguna medida

                                                                       preventiva.  Habitualmente

                                                                       ocurre cuando la causa del

                                                                       sumario sean las inasistencias.

5.- LA INSTRUCCION

1.- El funcionario instructor comenzará por notificar la Resolución que dispone la investigación o el sumario al Jerarca de la oficina donde se practicará y al funcionario sumariado (Art. 188), normalmente también se comunica si hay medidas preventivas a la División Hacienda.

2.- El instructor adoptará todas las medidas que considere necesarias para esclarecer los hechos, instrumentando todas las diligencias en forma de acta con su firma y la de los intervinientes (Art. 191)

3.- LA PRUEBA a efectos de acreditar los hechos el instructor podrá utilizar cualquier medio licito de prueba: testimonial, documental, por oficios, declaración de parte, careos, inspecciones oculares, así como incorporación de cintas magnetofónicas u otro medios que provea la técnica (Art. 192). En general existe un paralelismo con los medios de pruebas habilitados por el Código General del Proceso.

Para el más rapido diligenciamiento de la prueba el instructor puede habilitar horas extraordinarias y días feriados a fin de tomar declaraciones y realizar las prácticas que estime del caso (Art. 208).

3.1.- Declaración de parte.

El sumariante citará a declarar cuantas veces crea necesario al sumariado, el que podrá ser asistido de su abogado con la finalidad de controlar el procedimiento, conservando el instructor la dirección del mismo (Arts. 193 y 198).

Las declaraciones serán firmadas en cada una de sus hojas por el sumariado y el instructor. Si el sumariado no quisiere,  no pudiere o no supiere firmar la declaración valdrá sin su firma siempre que consten en el acta el nombre y firma de dos testigos de actuación o de escribano público (Art. 199).

El sumariado será citado en forma personal a través de cédula en la que se expresará: día, hora y lugar donde debe concurrir siendo aplicables las disposiciones relativas a las notificaciones (Art. 196 y 91 y sgs.)

Si el sumariado no concurriese al ser citado en forma por el instructor, este lo comunicará de forma inmediata al jerarca máximo del servicio quien adoptará las medidas administrativas que correspondan (Art. 202). Si estuviese impedido de concurrir el instructor recabará su testimonio en la forma que estime más conveniente (Art. 203).  

3.2.- Prueba testimonial

a.- El instructor citará en la forma antes expuesta a los testigos (funcionarios o particulares)  sin perjuicio de hacerlo por intermedio de la policía cuando la negativa contumaz del citado o la ignorancia de su domicilio lo justifique (Art. 195).

Cuando el funcionario no concurra a declarar sin causa justificada podrá ser suspendido en sus funciones con retención de medios sueldos hasta que no lo haga (Art. 202).

Si el testigo estuviese justamente impedido de declarar el instructor tomará las medidas necesarias para recabar su testimonio en la forma que estime pertinente (Art. 203).

b.- Podrá citar al testigo cuantas veces lo estime necesario.

c.- Tomará personalmente las declaraciones pudiendo excepcionalmente solicitar por pliego cerrado la declaración de algún testigo cuando lo estime conveniente.

Asimismo cuando el testigo se encuentre en un lugar distante podrá remitir, a un funcionario responsable de la localidad, en sobre cerrado el interrogatorio, el que será abierto en presencia del testigo, extendiéndose su declaración a continuación del interrogatorio (Art. 201).

Cada testigo declarará por separado, asentándose sus dichos textuales en acta que cumplirá con los requisitos previstos en el art. 197.

No podrá contar con asistencia letrada, ni leer apuntes ni escritos salvo que se le autorice por el instructor al preguntársele por fechas, cifras, etc.

Las preguntas serán concisas, objetivas estando prohibidas las sugestivas, tendenciosas o capciosas (Art. 198).

Las declaraciones serán firmadas en cada una de sus hojas por el testigo y el instructor. Si el testigo no supiere, no pudiere o no quisiere firmar, la declaración será valida siempre que consten en el acta el nombre y firma de dos testigos de actuación o de escribano público.

3.3.- Careo

El funcionario Instructor podrá disponer careos, leyendo a los careados, sus respectivas declaraciones que se reputen contradictorias, asentando sus ratificaciones o rectificaciones así como las reconversiones que se efectúen mutuamente el instructor podrá a su vez formular las preguntas que estime conveniente. Si uno de los careados es el sumariado puede estar asistido por su abogado (Art. 204 y 205).

3.4.- Prueba documental

Cuando se trate de documentos que tengan relación con los hechos en análisis se mencionará en el acta respectiva la presentación, mandándose agregar previa rubricación por instructor y la persona que lo ofrece con las salvedades del Art. 199. (Art. 206)

El Instructor agregará bajo su firma todo otro documento que reciba por cualquier vía. (Art. 206).

Se aceptan como prueba fotografías, fotocopias, croquis (Art. 192).

Deberá agregarse por el instructor copia autenticada de la foja de servicios de los funcionarios implicados (Art. 211).

3.5.- Prueba por oficios

A efectos de garantizar el secreto de la investigación el instructor puede dirigirse por oficio directamente a los distintos servicios de la Administración recabando los datos e informaciones que le sean necesarias, estas diligencias tendrán carácter urgente y de trámite preferencial.

4.- Plazo para la instrucción

Todo sumario e investigación debe finalizar dentro de los sesenta días corridos contados desde aquel en que el funcionario instructor  fue notificado de la resolución.

Por razones fundadas el jerarca podrá prorrogar dicho plazo de modo prudencial.

El incumplimiento de lo expuesto determinará que el funcionario sea sancionado con anotación del hecho en su legajo personal, siendo circunstancias agravantes la reiteración y la omisión dolosa.

También será sancionada en igual forma el superior inmediato al instructor que haya sido omiso en la fiscalización (Art. 209 y 210).

6.- TRAMITE POSTERIOR A LA INSTRUCCION

6.1.- Finalizada la instrucción el instructor cuenta con 10 días para elaborar su informe debiendo relacionar los hechos, calificarlos, señalar las circunstancias atenuantes y agravantes de la responsabilidad de los implicados, pudiendo aconsejar correctivos a los servicios (Art. 202).

6.2.- La vista.

Cuando se trate de sumario se le dará vista al sumariado por el término de 10 días el que podrá ser prorrogado por otros 10 días y por única vez, si fuera más de un sumariado el término será común a todos y comenzará a correr a partir de la última notificación.

El expediente podrá ser analizado por el sumariado  y su abogado y sólo excepcionalmente podrá ser retirado de la oficina a solicitud escrita del interesado la que llevará firma letrada. (Art. 214).

6.3.- Intervención de la Asesoría Letrada.

Vencido el término de vista, con escrito o sin el, el instructor elevara el expediente al Asesor Letrado quien tiene un plazo de 20 días para expedirse prorrogables por 10 días más si el jerarca lo aprueba.

El abogado asesor: a) fiscalizará el cumplimiento de los plazos por el instructor, b) controlará la regularidad de los procedimientos, c) elaborará las conclusiones aconsejando las sanciones y medidas que considere aplicables, d) puede aconsejar la ampliación o revisión del sumario a su criterio o a solicitud del sumariado. El jerarca resolverá sobre este punto un cuyo caso designará al instructor que se hará cargo de la ampliación la que deberá cumplirse en un plazo no mayor de 30 días (Arts. 215 y 217).

6.4.- Resolución.

a.- Si la sanción aconsejada fuese la destitución se oirá previamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 216) . En este caso los desconcentrados propondrán la sanción de destitución al Consejo Directivo Central quien resolverá. En caso de ser destituido el funcionario no corresponde la devolución de los medios sueldos retenidos (Art. 219)

b.- Las demás sanciones que pueden variar desde una observación a una suspensión (Art. 221 a 223)  máxima de 6 meses serán adoptadas por el Organo al que pertenezca el funcionario (Consejo Directivo Central o  Desconcentrado).

c.- Se notificará al sumariado y se librarán al Registro General de Sumarios de la ONSC.(Art. 220)

d.- El acto que dispone la sanción está sujeto a los recursos comunes previstos contra los actos administrativos (Art. 218).

7.- CLAUSURA DE LOS PROCEDIMIENTOS

Salvo en el caso de funcionarios sometidos a la Justicia Penal, los procedimientos sumariales se clausurarán si la administración no decide sobre el fondo del asunto en el plazo de 2 años contados a partir de la resolución que dispone la instrucción del sumario.

Este plazo se suspende: a) por un término máximo de 60 días durante la tramitación de la ampliación sumarial, b) por un plazo máximo de 90 días para recabar el dictamen de la ONSC.

Si ocurriere la clausura la Administración declarará una investigación administrativa a efectos de determinar la responsabilidad de los funcionarios intervinientes (Versión del Art. 220 según resolución del CODICEN Nº 31 Acta 36 de lº/6/2000).

8.- FUNCIONARIOS SOMETIDOS A LA JUSTICIA PENAL

En estos casos la Administración evaluará las circunstancias pudiendo disponer que el funcionario continúe en el cargo, que pase a otras tareas compatibles con la acusación, la suspensión temporaria en el empleo con retención de medio sueldos, sin perjuicio de las restituciones que procedan en caso que se declare por sentencia que no ha lugar a los procedimientos.

Si se decreta la prisión del funcionario se podrá retener hasta la totalidad de los haberes.

Teniendo en cuenta la independencia existente entre la Administración y el Poder Judicial, en los casos en que la conducta del funcionario, aunque no haya recaído aún fallo en su causa,  sea incompatible con la calidad de funcionario público podrá instruir el sumario respectivo y disponer el cese si lo entiende del caso.

26 de junio 2003.                                                                     Dr. Alfredo Tedeschi Hierro

Secretario General del C.E.T.P.